Informe de la Abogacía General del Estado

Con fecha 1 de julio de 2010, mucho antes de que "nos segasen la hierba por debajo de los pies" con la publicación del RDL 13/2010 de 3 de diciembre de 2010, la Abogacía General del Estado, a instancia de las peticiones realizadas por los sindicatos miembros de la Coordinadora Sindical Estatal (CSE) a Aena, emitió un informe en donde aclaraba una serie de dudas que se planteaban con el Nuevo Modelo Aeroportuario. El informe no deja lugar a dudas sobre la creación de Aena Aeropuertos S.A., las Sociedades Filiales, la condición de Empleado Público, la CECIR, el Convenio Colectivo, y la futura representación de la actual CSE en el Nuevo Modelo.

Y ahora nos preguntamos. ¿Porqué se nos convocó siete meses después a una manifestación en contra de la Privatización de Aena, y también a una huelga, cuando los sindicatos convocantes, miembros de la CSE, eran conscientes y sabedores, por medio del presente Informe de la Abogacía General del Estado, de la realidad tangible a la que los trabajadores de Aena estábamos irremediablemente avocados?

Y otra pregunta más, ¿Porqué no hicieron nada en el verano del 2010?. Como siempre, preguntas sin respuestas. Debido a su alto y especial interes, se publica el Informe en su totalidad.

      MINISTERIO DE JUSTICIA

Ref.: AG. ENTES PÚBLICOS 47/10 (R-749/2010)

      La Abogacía General del Estado, Dirección del Servicio Jurídico del Estado, ha examinado su consulta relativa a determinados aspectos que, respecto del personal laboral, implica el Nuevo Modelo Aeroportuario. En relación con dicha consulta, y a la vista de los antecedentes remitidos, este Centro Directivo emite el siguiente Informe:

 ANTECEDENTES

       En el escrito de consulta se hace constar lo siguiente:

     “Por parte de esta Entidad se está procediendo a analizar la situación en que quedaría el personal de la misma, como consecuencia del desarrollo e implantación del Nuevo Modelo Aeroportuario que, en principio, según está diseñado, consistiría en la pervivencia de Aena, como entidad Pública Empresarial fundamentalmente dedicada a los servicios de control del tránsito aéreo, y la creación de una Sociedad Filial (Aena Aeropuertos, S.A.) para la gestión de los aeropuertos de interés general, sociedad que, a su vez, podría crear sociedades filiales para la gestión individualizada de algunos aeropuertos.

      Evidentemente, ello va a suponer la necesidad de abordar una serie de modificaciones en las relaciones laborales del personal no controlador (pues éste se mantendría en la EPE Aena) que ahora mismo se centralizan en una sola Entidad, y que hemos empezado a analizar, fundamentalmente desde el punto de vista de las reivindicaciones sindicales que, con el anuncio del Nuevo Modelo, se han trasladado por los distintos Sindicatos con representación en esta Entidad.

     La primera de ellas se centra en el carácter de "empleado público" respecto al personal, planteándose a) si efectivamente el actual personal de Aena tiene tal condición, b) si se perderla para quienes pasaran a las sociedades. c) si tal condición representa alguna ventaja adicional a la situación convencionalmente pactada, y d) si tal transferencia a las nuevas sociedades supusiera alguna desventaja, si ésta pudiera salvarse a través de la disposición legal que se articulara para la implantación del Modelo.

     Asimismo, y relacionado con la última cuestión abordada en el párrafo precedente, se plantea que si como consecuencia de la coexistencia de Aena, Aena Aeropuertos, S.A. y las Sociedades filiales, con regímenes distintos en cuanto a control por la CECIR pues sólo aquélla tendría naturaleza de Entidad, sería posible -y dado que el mayor número de personal se integraría en las nuevas sociedades- que por la Ley de implantación del modelo Aena quedase excluida de tal tipo de control, de modo que todo el personal fuere cual fuese su destino en una u otra entidad /Sociedad, quedase sometido al mismo régimen, y mantener un solo Convenio de Grupo, o si por el contrario no siendo ello posible sería necesario establecer Convenios diferentes.

     Por último, y como consecuencia de la transferencia de personal antes apuntada a distintas Entidades/sociedades, se plantea la duda de cómo se conformaría la Coordinadora Sindical Estatal actualmente existente de acuerdo con el Convenio Colectivo vigente, si habría que cambiar o no sus mecanismos de configuración, y si fuera posible establecer algún tipo de mecanismo o fórmula que permitiera mantener una composición similar a la actual.

     Dada la relevancia en el proceso de los aspectos laborales es por lo que queremos contar con el dictamen de esa Abogacía General del Estado sobre estas cuestiones, de modo que la postura de esta entidad cuente con el adecuado asesoramiento jurídico".

     Al respecto se efectúan las siguientes

  CONSIDERACIONES JURÍDICAS

- I -

     La gestión de los aeropuertos de interés general viene atribuida al día de hoy, al Ente de derecho público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), que fue creado por el artículo 82 de la Ley 4/1990, 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, la constitución efectiva del referido Ente se efectuó por el Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, que aprobó su Estatuto.

     Por Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 1 de agosto de 2008, se aprobó el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria, que se fundamenta en los siguientes principios.

      1) Separación de las actividades de control de la navegación aérea de la gestión aeroportuaria.

      2) Participación del capital privado en la referida gestión.

      3) Participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de los aeropuertos de interés general.

      El nuevo modelo se pretende estructurar con los siguientes elementos:

     1) AENA mantendrá las competencias públicas legalmente atribuidas; por ello seguirá prestando los servicios de navegación aérea, ostentando las competencias de dominio púbico y seguirá siendo el Sujeto activo de las tasas aeroportuarias.

      2) Se constituirá una empresa que gestionara la red aeroportuaria, cuyo capital será suscrito íntegramente por AENA, si bien con posterioridad se abrirá un proceso de entrada de capital privado con carácter minoritario.

     3) Esta empresa constituirá sociedades cuyo objeto sea la gestión de determinados aeropuertos, participando las Comunidades Autónomas en sus Órganos de Administración.

     El 25 de noviembre de 2008 este Centro Directivo procedió a informar sobre los aspectos jurídicos que implicaba la ejecución del reseñado Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de agosto de 2008. La consulta que ahora se formula tiene por objeto resolver determinadas cuestiones que plantea la adscripción del personal laboral de AENA a las citadas sociedades estatales, tanto la de gestión de aeropuertos como las filiales que se constituyan para la explotación individualizada de algunos de ellos.

- II -

     La primera cuestión es si el personal de AENA, que pase a prestar servicios a las sociedades estatales de gestión aeroportuaria, sigue siendo empleado público o no, de acuerdo con la definición dada por el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 712007, de 12 de abril.

     Conforme dispone el artículo 1 del V Convenio Colectivo de AENA, firmado el 17 de julio de 2009, éste será de aplación igualmente a las entidades jurídicas que se pudieran constituir en el futuro, a resultas del proceso de implantación del modelo de gestión aeroportuaria, para el desarrollo de las funciones que en la actualidad tiene atribuida la Entidad pública empresarial AENA.

     Ello quiere decir que el personal laboral se regirá por el mismo Convenio Colectivo, preste servicios en la entidad pública empresarial o en las sociedades de gestión aeroportuaria.

     Y es que, al personal que pase a prestar servicios en las sociedades aeroportuarias, les será de aplicación el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, relativo a la sucesl6n de empresas, continuando rigiéndose por el Convenio Colectivo, no sólo por aplicación de lo dispuesto en el apartado 4 del citado artículo, sino también porque como se ha dicho así lo determina expresamente el referido Convenio.

     Por otra parte y conforme a lo establecido en el artículo 2.1 de la Ley 4712003, de 26 de noviembre. General Presupuestaria, las sociedades de gestión aeroportuaria, como sociedades mercantiles estatales que son, se hallan  integradas en el sector público estatal. Ahora bien, su personal no tiene la naturaleza de empleado público. Ello resulta de lo establecido en el artículo 2 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la ley 712007, de 12 de abril, que considera como tal al personal funcionario y al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas:

     - La Administración General del Estado.

     - Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla.

     - Las Administraciones de las Entidades Locales.

     - Los Organismo públicos, Agencias y demás entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas.

     - Las Universidades Públicas.

     Tal y como dispone su Disposición adicional primera. los principios contenidos en los artículos 52 (principios éticos), 54 (principios de conducta) 55 (principios rectores) y 59 (personas con discapacidad), serán de aplicación en las Entidades del sector público estatal, autonómico y local, que no estén incluidas en el artículo 2 del presente estatuto y que estén decididas así en su normativa especial.

     Por ello, el personal laboral de AENA que pase a prestar servicio en las sociedades de gestión aeroportuaria, dejará de ser empleado público a los efectos del artículo 2 del Estatuto Básico del Empleado Público.

     No obstante lo anterior, y de acuerdo con lo antes mencionado, la no consideración de empleados públicos carece de consecuencias jurídicas. en tanto en cuando los principios básicos del citado Estatuto han sido recogidos en el V Convenio Colectivo de AENA, suscrito el17 de julio de 2009, que, como se dijo, les seguirá siendo aplicado por expresa previsión del mismo.

     Debemos resaltar el criterio del Tribunal Supremo expresado en la sentencia de la Sala de lo Social de 8 de julio de 2009, dictada en el recurso de casación interpuesto por la Unión Sindical Obrera contra la sentencia de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional de 25 de enero de 2008, dictada en conflicto colectivo.

     Esta sentencia, viene a señalar que el Estatuto de Bases del Empleado Público, como normativa legal básica conjunta para funcionarios y personal laboral es respetuosa en el ámbito social con el derecho constitucional a la negociación colectiva laboral y a la fuerza vinculante de los Convenios (artículos 37.1 de la Constitución. en relación con los articulo 82 a 92 del Estatuto de 108 Trabajadores y 32 del Estatuto Básico del Empleado Público). Resulta además que de un estudio del IV Convenio Colectivo de AENA, la situación del trabajador es más ventajosa que la del Estatuto Básico del Empleado Público, y que no es admisible la utilización del "espigueo normativo" para conseguir la coexistencia de dos normativas distintas, eligiendo lo más favorable de una y rechazando la otra en lo que le perjudica. Por ello desestima el recurso de casación.

     Sin perjuicio de todo lo anterior debemos poner de manifiesto la siguiente paradoja; una vez se hubiera implantado plenamente el nuevo modelo de gestión aeroportuaria, que puede implicar la pervivencia de AENA con competencias en materia de gestión de aeropuertos, coexistiendo con las sociedades estatales aeroportuarias, sus trabajadores, que se regirían por el mismo Convenio Colectivo, tendrían la naturaleza de empleados públicos si continuaran prestando servicios en AENA, mientras no lo serían si trabajasen para las sociedades de gestión aeroportuaria.

     En todo caso, esta diferenciación es meramente formal, en tanto en cuanto todos ellos tendrán los derechos y obligaciones establecidos por un único Convenio Colectivo, el Quinto, que ya prevé esta situación.

-III-

     Se solicita informe sobre los problemas que plantea el control de la CECIR respecto del personal laboral, una vez se halla implantado el nuevo modelo de gestión aeroportuaria.

     La Comisión Interministerial de Retribuciones, creada por el Real Decreto 469/1987, de 3 de abril, es el órgano colegiado encargado de coordinar las actuaciones que, en materia de relaciones de puestos de trabajo, y retribuciones de personal, atribuye la legislación vigente, y en concreto la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, a los Ministerios de la Presidencia y de Economía y Hacienda.

     Las funciones concretas de la Comisión vienen establecidas en el Acuerdo de 22 de diciembre de 2009 (BOE de 28 de diciembre).

     La Comisión Interministerial de Retribuciones tiene bajo su inmediata dependencia una Comisión Ejecutiva, compuesta paritariamente por representantes de los Ministerios de la Presidencia y de Economía y Hacienda. La Comisión Ejecutiva, a partir de ahora CECIR, tiene, entre sus múltiples funciones el informe de las modificaciones de las relaciones de puestos de trabajo del personal laboral, así como de sus incrementos retributivos.

     Aparte de esta regulación general, las Leyes anuales de Presupuestos han venido exigiendo informe favorable conjunto de los Ministerios de Economía y Hacienda y de la Presidencia, por medio de la CECIR, para la firma de los Convenios Colectivos suscritos por las Administraciones Públicas, entre los que se encuentran las Entidades públicas empresariales y el resto de los organismos y entes públicos, declarando nulos de pleno derecho los acuerdos adoptados en esta materia con omisión del trámite de informe o en contra de un informe favorable, así como los pactos que impliquen crecimientos en materia de costes de personal (arg artículos 37 y 39 de la Ley 2612009, de 23 de diciembre).

     Una vez implantado el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria se plantea el problema de la intervención de la CECIR. Señalamos al respecto que este órgano carece de competencias para autorizar la suscripción de los Convenios Colectivos de las sociedades estatales; no así, en el supuesto de Entidades públicas empresariales. Si el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria implica la coexistencia de una entidad pública empresarial (AENA) y varias sociedades estatales de gestión aeronáutica, se plantea un problema práctico a la hora de negociar el nuevo Convenio Colectivo, que sustituya el 1 de enero de 2015 al V Convenio Colectivo de 17 de julio de 2009.

     Efectivamente, conforme a lo establecido en el artículo 83 del Estatuto de los Trabajadores, no existe ningún inconveniente, desde el punto de vista del Derecho laboral, que el nuevo Convenio se aplique, no sólo al personal que vaya a prestar sus servicios en las sociedades estatales aeroportuarias, sino también al que vaya a prestar sus servicios en la entidad pública empresarial AENA.

     No obstante, se plantea un importante problema práctico, ya que se exigiría el informe favorable de la CECIR, no para el Convenio en sí, sino única y exclusivamente en lo relativo al personal laboral que prestara sus servicios en la Entidad pública empresarial AENA, con todas las disfunciones que ello lleva aparejado.

     En su virtud, salvo que se excepcione con una norma de rango suficiente -entendemos que debe ser una Ley, dada la redacción de las Leyes anuales de Presupuestos -, va a resultar preceptivo la obtención de un informe favorable de la CECIR no para la aprobación del Convenio Colectivo en sí de las entidades y sociedades encargadas de la gestión aeronáutica, sino para su aplicación extensiva a la Entidad pública empresarial AENA

     En cualquier caso se recuerda que las Sociedades de Gestión Aeroportuaria se encontrarán incluidas dentro del denominado Sector Público Empresarial, por lo que se regirán por lo dispuesto para las mismas en la Ley 47/2003, de 25 de noviembre, General Presupuestaria, resultando de aplicación las limitaciones retributivas y de negociación establecidas para el personal laboral de las entidades que integran el Sector Público estatal en las sucesivas Leyes de Presupuestos.

- IV -

     El artículo 161 del V Convenio Colectivo regula a la Coordinadora Sindical Estatal, como órgano representativo de los trabajadores de AENA incluidos en su ámbito de aplicación.

     Esta Coordinadora viene definida como el interlocutor válido ante AENA para el tratamiento de los asuntos de carácter general y para la negociación de futuros convenios colectivos, por ello se plantea determinar cómo subsistiría una vez se haya constituido el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria.

     Como ya hemos señalado, la implantación del Nuevo Modelo de Gestión implicará una sucesión de empresas, reguladas en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, modificado por la Ley 12/2001, de 9 de julio.

     Establece este precepto en su apartado 4 que, salvo pacto en contrario establecido una vez consumada la sucesión mediante acuerdo de empresa entre el cesionario y los representantes de los trabajadores, las relaciones laborales de los trabajadores afectados por la sucesión, seguirán rigiéndose por el Convenio Colectivo que en el momento de la transmisión sea de aplicación en la empresa, centro de trabajo y unidad productiva autónoma transferida.

     Consideramos que en el supuesto contemplado, no cabe esta excepción que establece el Estatuto de los Trabajadores, en tanto en cuanto el V Convenio Colectivo de AENA, prevé expresamente su aplicación a las entidades jurídicas que se podían constituir en el futuro, a resultas del proceso de Implantación del Modelo de Gestión Aeroportuaria para desarrollo de las funciones de AENA.

      Por otra parte. el apartado 5 del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores dispone que cuando la empresa, el centro de trabajo o la unidad productiva objeto de la transmisión conserve su autonomía, el cambio de titularidad del empresario no extinguirá por sí mismo el mandato de los representantes legales de los trabajadores, que seguirán ejerciendo sus funciones en los mismos términos y bajo las mismas condiciones que regían con anterioridad.

     Por lo expuesto entendemos, que la Coordinadora Sindical Estatal, prevista en el V Convenio Colectivo, continuará subsistiendo con la misma composición, y desempeñando sus funciones, salvo las de negociación de un nuevo convenio, hasta que venza su mandato por celebración de nuevas elecciones sindicales.

     Y es que la cuestión controvertida se centra en determinar si la Coordinadora Sindical, constituida en su día, cuando AENA era una empresa única, tiene legitimación para negociar un nuevo Convenio Colectivo, una vez se haya implantado el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria.

     El artículo 87 del Estatuto de los Trabajadores regula la legitimación para negociar los Convenios Colectivos, distinguiendo los que son de empresas de los que tienen un ámbito superior a los anteriores. Este sería el supuesto de AENA y las sociedades gestoras de aeropuertos, ya que constituirían un Grupo de Empresas.

     Consideramos necesario que se proceda a modificar el Convenio Colectivo a efectos de adecuar la configuración de la Coordinadora Sindical a la distinta organización que implica el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria, y ello para evitar una impugnación a las actuaciones de la representación de los trabajadores a la hora de negociar un nuevo convenio.

     Entendemos que la Coordinadora debería acomodarse a los criterios sentados por la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, constituida en Sala General. de 21 de diciembre de 1999 (Aranzadi Jurisprudencia 2000/528), doctrina que ha sido confirmada posteriormente por este Alto Tribunal en ulteriores pronunciamientos (sentencias de 24 de abril y 9 de mayo de 2001 [Aranzadi 2001/4879 y 5201], de 10 de junio de 2002 [Aranzadi 2002110643] y de 18 de mayo de 2004 [Aranzadi 2004/4521]).

     Estas sentencias abordan la elección de las reglas aplicables para determinar la legitimación para negociar los convenios colectivos en los supuestos y unidades empresariales complejas, en las que no negocia un único empresario, sino un conjunto empresarial dotado de una cierta unidad de dirección o de actuación, pero integrado por distintas personas Jurídicas que, aunque pueda constituir un grupo u homogeneidad en el ámbito laboral, siguen siendo formalmente centros de imputación jurídica distintos, lo que sucede con la figura de los denominados grupos de empresa o en las Administraciones Públicas, con los fenómenos de descentralización a través de entes instrumentales sometidos a la tutela de un centro directivo.

     El Tribunal Supremo, en virtud de lo que se ha denominado doctrina mixta, estableció que en el caso de los entes complejos (Administraciones públicas o Grupos empresariales) las reglas de capacidad convencional no se sujetan en bloque ni a las previsiones fijas para el nivel de empresa, ni tampoco a las estatuidas para el nivel supraempresarial, debiendo instituirse dos supuestos, cada uno con sus propias reglas de legitimación negociadora:

     1) Grupos o entes de estructura relativamente simple

     Aplicación a la parte empresarial y social del grupo de empresas de las reglas de legitimación negocial del artículo 87.1 del Estatuto de los Trabajadores.

     2) Grupos de estructura compleja

     Aplicación de criterios mixtos, a la parte empresarial de las reglas de legitimación negocial de la empresa [artículo 87.1 del Estatuto de los Trabajadores) y a la parte social las de carácter supraempresarial [articulo 87.2 del Estatuto de los trabajadores].

     Se entiende que el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria implicaría a estos efectos un Grupo de estructura compleja. No obstante, si bien la Coordinadora Sindical Estatal continuaría existiendo, por las razones expresadas con anterioridad, una vez implantado el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria, su estructura debe acomodarse a este último, a efectos de negociar un nuevo Convenio Colectivo, ya que si no podría impugnarse su legitimación por incumplir lo establecido en el artículo 87.2 del Estatuto de los Trabajadores.

     Para ello, o se puede entrar en una modificación del Convenio Colectivo o bien suscribir un Acuerdo de negociación colectiva (con una vigencia temporalmente limitada) en el que se confirmasen y se adaptasen al Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria lo establecido en el artículo 161 del Convenio Colectivo, por lo que se establecería un nuevo sistema de negociación basado en la existencia de un Convenio de Grupo de Empresas siguiendo los criterios sentados por el Tribunal Supremo a partir de la Sentencia de 21 de diciembre de 1999 a la que nos hemos referido con anterioridad.

     Por todo lo expuesto, se establecen las siguientes

 CONCLUSIONES

      Primera. Una vez implantado el Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria todos los trabajadores de AENA continuarán rigiéndose por un mismo Convenio Colectivo, el Quinto firmado el 17 de julio de 2009, por así determinarlo expresamente su artículo 1.

     La condición de empleados públicos prevista en el artículo 2 del Estatuto Básico, aprobado por la Ley 7/2007, únicamente sería de aplicación al personal que continúe prestando sus servicios en la Entidad pública empresarial AENA. Ahora bien, esta diferenciación es únicamente a efectos formales ya que todos loa trabajadores (de AENA y de Sociedades de Gestión Aeroportuarias) tendrán los mismos derechos y obligaciones, al regirse por un único Convenio Colectivo.

     Segunda. Nada impide, desde el Derecho laboral y, en concreto, al amparo del artículo 83 del Estatuto de los Trabajadores, que el Convenio Colectivo que sustituya al actualmente vigente, sea de aplicación no sólo a las sociedades de gestión aeroportuaria, sino también a la Entidad Pública Empresarial AENA. No obstante. salvo que se excepcione legalmente, para aplicar el Convenio Colectivo al personal que presta sus servicios en AENA sería necesaria la previa autorización de la CECIR, lo que no resulta preceptivo para el personal de las sociedades de gestión aeroportuaria.

      Tercera. A la vista de que el V Convenio Colectivo del personal de AENA prevé expresamente su aplicación a las Sociedades de gestión aeroportuaria, entendemos que la Coordinadora Sindical Estatal establecida en aquél, continuará subsistente hasta la celebración de nuevas elecciones sindicales. No obstante, y a efectos de la negociación del Convenio Colectivo, deberá acomodarse su composición al Nuevo Modelo de Gestión Aeroportuaria.

Madrid, 1 de julio de 2010

EL ABOGADO GENERAL DEL ESTADO

Joaquín de Fuentes Bardají

SRA. SECRETARIA DE ESTADO DE TRANSPORTES

SR. PRESIDENTE DE AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA